EU-Verpackungsverordnung und Emissionshandel: Totschnig fordert Entlastung

Österreich hat beim EU-Umweltrat am 12. Oktober eine Überarbeitung der neuen Verpackungsregeln verlangt. Landwirtschafts- und Umweltminister Norbert Totschnig fordert Ausnahmen für Kleinstmengen, eine zentrale europäische Registrierung und ein Aussetzen der Bevollmächtigtenpflicht für Hersteller mit Sitz in der EU, die nur geringe Verpackungsmengen in anderen Mitgliedstaaten in Verkehr bringen.

„Kreislaufwirtschaft ja – unnötige Bürokratie nein!“, erklärte Totschnig in der Aussendung seines Ministeriums. Wenn bereits kleinste Verpackungsmengen hohe Kosten und zusätzlichen Verwaltungsaufwand verursachten, laufe etwas falsch. Der österreichische Vorstoß wird laut dem offiziellen Ratsdokument von Tschechien und Estland unterstützt.

Gleichzeitig warb Totschnig für mehr kostenlose Zertifikate im europäischen Emissionshandel. Die Entlastung soll energieintensive Produktion in Europa halten und nach Darstellung des Ministers Zeit für den Umbau schaffen. „Wir brauchen Investitionsanreize, die unbürokratisch und rasch funktionieren“, sagte er beim EU-Umweltrat in Luxemburg.

EU-Verpackungsverordnung und Emissionshandel folgen verschiedenen Logiken

Politisch werden beide Forderungen unter dem Schlagwort Wettbewerbsfähigkeit zusammengeführt. Inhaltlich unterscheiden sie sich jedoch deutlich. Bei der EU-Verpackungsverordnung geht es vor allem darum, nationale Parallelstrukturen und Mehrfachmeldungen abzubauen. Beim Emissionshandel steht dagegen das zentrale Klimaschutzinstrument der europäischen Industriepolitik zur Diskussion.

Die Verpackungsverordnung, kurz PPWR, gilt schrittweise seit 12. August 2026. Sie soll Verpackungsabfälle verringern, den Einsatz von Rezyklaten erhöhen und sicherstellen, dass Verpackungen künftig besser recycelt werden können. Von 2028 an ist eine harmonisierte Kennzeichnung vorgesehen. Ab 2030 greifen unter anderem strengere Anforderungen an Recyclingfähigkeit, Leerraum und den Rezyklatanteil von Kunststoffverpackungen.

Die ökologische Notwendigkeit ist gut belegt. Ohne zusätzliche Maßnahmen könnte der Verpackungsabfall in der EU bis 2030 um 19 Prozent steigen, jener aus Kunststoff nach Berechnungen der Europäischen Kommission sogar um 46 Prozent. Die Ziele der PPWR stehen daher nicht ernsthaft infrage. Kritik entzündet sich vielmehr daran, wie Betriebe ihre Herstellerverantwortung in 27 teilweise weiterhin unterschiedlich organisierten Systemen erfüllen sollen.

Fleischverpackung sichert auch Hygiene und Haltbarkeit

Für die Fleischwirtschaft ist eine differenzierte Umsetzung besonders wichtig. Vakuumbeutel, Schutzgasverpackungen, Schalen und Transportkartons sind nicht bloß zusätzliches Material. Sie schützen empfindliche Lebensmittel, gewährleisten Hygiene, stabilisieren die Kühlkette und verlängern die Haltbarkeit.

Weniger Verpackung ist deshalb nur dann ein ökologischer Fortschritt, wenn die Ware weiterhin sicher transportiert, gelagert und verkauft werden kann. Führt eine zu knapp bemessene oder ungeeignete Verpackung zu beschädigten Produkten und mehr Lebensmittelabfällen, ist wenig gewonnen. Die Umweltwirkung muss den gesamten Produktweg berücksichtigen – vom Materialeinsatz über Transport und Kühlung bis zum Schutz des Lebensmittels.

Das bedeutet keineswegs, dass in der Fleischwirtschaft alles unverändert bleiben sollte. Recyclingfähige Monomaterialien, ein geringerer Materialverbrauch und Mehrwegsysteme können sinnvoll sein. Sie müssen aber mit Hygienevorschriften, Haltbarkeit und den betrieblichen Abläufen vereinbar bleiben. Gerade kleinere Fleischereien sind dabei auf verständliche Vorgaben und verlässliche Angaben ihrer Verpackungslieferanten angewiesen.

Ein EU-Register wäre echter Bürokratieabbau

Der problematischste Punkt für kleinere Hersteller ist die erweiterte Herstellerverantwortung bei grenzüberschreitenden Verkäufen. Wer verpackte Waren direkt an Endkundinnen und Endkunden in einem anderen Mitgliedstaat liefert, muss die dort geltenden Registrierungs- und Meldepflichten erfüllen. Dazu kann auch die Bestellung eines Bevollmächtigten im Zielland gehören – selbst bei sehr geringen Mengen.

Für einen größeren Industriebetrieb sind solche Anforderungen Teil des laufenden Compliance-Managements. In einer handwerklichen Fleischerei landen Rechtsprüfung, Registrierung und Mengenmeldung häufig bei der Betriebsführung, zusätzlich zu Produktion, Personal, Einkauf und Verkauf. Fixkosten, die bereits mit der ersten Lieferung entstehen, können einen kleinen Auslandsmarkt wirtschaftlich uninteressant machen.

Eine zentrale europäische Registrierung würde die Herstellerverantwortung nicht abschaffen. Betriebe müssten ihre Verpackungsmengen weiterhin melden und für deren Sammlung und Verwertung aufkommen. Sie müssten dieselben Stammdaten aber nicht in mehreren nationalen Systemen hinterlegen. Bagatellgrenzen, vereinfachte Pauschalen und einheitliche Datenformate könnten Kleinstmengen entlasten, ohne die Kreislaufwirtschaft auszuhöhlen.

Gratiszertifikate schützen vor Abwanderung

Komplexer ist Totschnigs Forderung nach mehr kostenlosen Zertifikaten im EU-Emissionshandel. Sie sollen Unternehmen schützen, die mit Herstellern aus Staaten konkurrieren, in denen CO₂-Emissionen nicht oder wesentlich niedriger bepreist werden. Wandert die Produktion deshalb aus Europa ab, spricht man von Carbon Leakage: Arbeitsplätze und Wertschöpfung gehen verloren, während die Emissionen lediglich an einen anderen Ort verlagert werden.

Dieses Risiko ist real und verlangt eine wirtschaftspolitische Antwort. Totschnig fordert deshalb einen langsameren Abbau der Gratiszertifikate ab 2028 sowie eine längere Zuteilung über das bisher vorgesehene Ende hinaus. „Klimaschutz und ein starker Industriestandort müssen gemeinsam gedacht werden“, erklärte er in einer Mitteilung seines Ministeriums.

Im September einigten sich die EU-Mitgliedstaaten bereits auf ihre Position zu einer höheren kostenlosen Zuteilung für energieintensive Bereiche, die unter die Wärme- und Brennstoff-Benchmarks fallen. Rund 88 Millionen verfügbare sowie weitere 33 Millionen bislang nicht zugeteilte Zertifikate sollen dafür genutzt werden. Nach Angaben der Kommission entspricht das einer möglichen Kostenentlastung von rund sechs Milliarden Euro. Eine Einigung mit dem Europäischen Parlament steht noch aus.

Die Klimawirkung der Gratiszertifikate bleibt begrenzt

Ökonomisch lässt sich die Übergangshilfe begründen. Klimapolitisch ist sie nicht neutral. Der Emissionshandel funktioniert, weil der Ausstoß von Treibhausgasen einen Preis erhält und die insgesamt verfügbare Menge an Zertifikaten sinkt. Kostenlose Zuteilungen beseitigen diesen Anreiz nicht vollständig, können ihn aber abschwächen.

Die EU-Kommission hält in ihrer eigenen Folgenabschätzung fest, dass in der ersten Hälfte der laufenden ETS-Phase rund 80 bis 90 Prozent der verifizierten Industrieemissionen durch kostenlose Zuteilungen abgedeckt waren. Die Wirkung des CO₂-Preises auf Effizienz und Emissionsminderung sei in jenen Bereichen stärker ausgefallen, die von Gratiszuteilungen zur Versteigerung wechselten.

Auch der Europäische Rechnungshof kam bereits 2020 zu dem Ergebnis, dass kostenlose Zertifikate gezielter vergeben werden müssten. Bleibt eine Entlastung über Jahre bestehen, ohne an überprüfbare Investitionen gebunden zu sein, kann sie den Weiterbetrieb fossiler Anlagen verlängern. Sie kauft dann zwar Zeit, stellt aber nicht sicher, dass diese Zeit für den Umbau genutzt wird.

Die bestehenden Effizienzbenchmarks ändern daran nur einen Teil. Sie orientieren sich an besonders emissionsarmen Anlagen innerhalb eines Sektors. Ein Betrieb mit höheren Emissionen muss zusätzliche Zertifikate zukaufen. Damit wird Effizienz belohnt. Ein moderner fossiler Kessel kann innerhalb seines Vergleichsfeldes jedoch effizient sein und trotzdem noch viele Jahre Erdgas verbrauchen.

Fleischereien spüren den Emissionshandel meist indirekt

Die Mehrzahl der gewerblichen Fleischereien nimmt nicht unmittelbar am klassischen EU-Emissionshandel teil. Erfasst werden Verbrennungsanlagen grundsätzlich erst ab einer Gesamtfeuerungswärmeleistung von mehr als 20 Megawatt. Große Schlacht- und Verarbeitungsstandorte können diese Schwelle erreichen, kleinere Betriebe in der Regel nicht.

Die Kosten wirken dennoch entlang der Lieferkette. Sie beeinflussen Strom und Wärme, Kühltechnik, Transporte sowie die Herstellung von Papier, Glas, Aluminium und Kunststoff. Werden energieintensive Vorleistungen teurer, erreicht das auch jene Betriebe, die selbst keine Emissionszertifikate abgeben müssen.

Umgekehrt zeigen österreichische Unternehmen, dass Klimainvestitionen schon heute konkrete wirtschaftliche Vorteile bringen können. Bei Fleischwaren Höllerschmid senken neue CO₂-Kälteanlagen in Verbindung mit Wärmerückgewinnung nach Angaben des Betriebs die Heizkosten um rund 25 Prozent. Der von Fleisch & Co vorgestellte Betrieb ist außerdem aus Erdgas ausgestiegen und nutzt für die Schinkenproduktion Strom aus der eigenen Photovoltaikanlage.

Auch die Fleischerei Ströbel verbindet Photovoltaik, Batteriespeicher, Wärmepumpe und Wärmerückgewinnung. Solche Investitionen senken nicht nur Emissionen, sondern verringern langfristig die Abhängigkeit von schwankenden Energiepreisen. Sie verlangen allerdings Kapital, Planung und eine geeignete Netzinfrastruktur.

Andere Modelle bezahlen die tatsächliche CO₂-Minderung

Deutschland setzt bei großen Industrieprojekten auf Klimaschutzverträge. Sie gleichen über 15 Jahre die Mehrkosten klimafreundlicher Produktionsverfahren gegenüber konventioneller Technik aus. In der ersten Runde erhielten 15 Projekte Zusagen über insgesamt maximal 2,8 Milliarden Euro. Die Förderung wird nachschüssig ausbezahlt, also erst, wenn die vereinbarte jährliche Treibhausgasminderung erreicht wurde. Verändern sich Energie- oder Zertifikatspreise, wird auch die Unterstützung angepasst.

In den Niederlanden konkurrieren Projekte im Programm SDE++ nach dem benötigten Förderbetrag je vermiedener Tonne CO₂. Für die Ausschreibung 2026 stehen acht Milliarden Euro bereit. Förderfähig sind unter anderem industrielle Wärmepumpen, elektrische Kessel, erneuerbare Wärme und CO₂-arme Produktionsverfahren. Wirtschaftliche Vorteile aus dem Emissionshandel werden bei der Förderhöhe berücksichtigt.

Auch die EU selbst setzt inzwischen stärker auf eine messbare Gegenleistung. Im Dezember 2026 startet die nächste Auktion des Innovationsfonds für klimafreundliche Prozesswärme. Eine Milliarde Euro aus ETS-Erlösen steht für Wärmepumpen, elektrische Kessel, thermische Speicher sowie Solar- und Geothermie bereit. Die Ausschreibung ist für Projekte aller Größen und ausdrücklich auch für die Lebensmittelindustrie geöffnet. Gefördert wird für höchstens fünf Jahre je tatsächlich vermiedener Tonne CO₂.

Entlastung braucht eine überprüfbare Gegenleistung

Für Österreich ergibt sich daraus eine klare Trennlinie. Bei der Verpackungsverordnung lassen sich Doppelmeldungen, nationale Parallelstrukturen und unverhältnismäßige Fixkosten beseitigen, ohne die Umweltziele zurückzunehmen. Das wäre echter Bürokratieabbau.

Beim Emissionshandel sollte eine längere kostenlose Zuteilung dagegen nur dort erfolgen, wo ein nachweisbares Carbon-Leakage-Risiko besteht und Unternehmen zugleich verbindlich in Emissionsminderung investieren. Eine pauschale Schonfrist würde klimafreundliche Vorreiter benachteiligen und fossile Strukturen länger absichern.

Totschnigs Forderung, Klimaschutz und Industriestandort gemeinsam zu denken, ist richtig. Entscheidend ist jedoch die Reihenfolge: Gratiszertifikate können den Übergang absichern, dürfen aber nicht an die Stelle des Übergangs treten. Für die österreichische Fleischwirtschaft wären weniger Formulare und besser zugängliche Investitionshilfen die überzeugendere Verbindung von Wettbewerbsfähigkeit und Klimaschutz.